《中国水利报》“顶层设计”主题访谈
王亚华
现代水利周刊：何谓我国水利改革发展的顶层设计？
王亚华：所谓顶层设计，是指对工作的总体构想和战略设计。水利改革发展的顶层设计就是对水利改革发展全局性的战略设计。
现代水利周刊：当前为什么要提出“顶层设计”这一概念？
王亚华：第一，水利工作处在新的历史起点上。新的历史起点是指自1998年在大洪水以来，经过十多年的建设，中国水利发展取得了诸多成就，但和经济社会发展相比还比较滞后。面对新的经济社会发展形势，水利工作还需进行重新定位和战略上的设计。
第二，中国经济社会发展到了新的阶段。从中国当前来看，经济社会发展明显高于预期，全面小康社会将提前实现，提前跃入上中等收入国家。这使得对水利发展的需求不断增加，新的需求不断涌现，迫切需要对水利发展战略进行重新设计。
第三，中国水利发展在新的历史阶段面临严峻挑战。从我们的研究来看，各方面情况均表明，中国水利发展已经进入新的历史阶段，可以称之为“水利综合治理时期”。这一时期，水利发展需求的复合性特征非常明显，安全性需求和经济性需求不断增长，舒适性需求爆发式增长，水环境水生态面临着艰巨的治理任务。国际经验表明，发达国家一般在人均收入达到1万美元之后步入这一时期，但中国在收入水平相对较低（4000美元）时步入了这一时期，挑战非常之大。水利工作必须在新的历史条件和国情水情背景下，做出正确的战略选择。
现代水利周刊：水利改革发展的顶层设计包含哪些内容？
王亚华：中央水利工作会议和2011年中央一号文件实际上是在新的历史起点上，对中国未来十年甚至更长时间的水利改革发展所做的顶层设计，对新时期水利改革发展的定位、目标任务和基本原则等内容都做了比较完整的设计，这包括：明确了新时期的水利发展战略定位，明确水利具有很强的公益性、基础性、战略性，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、国家安全和生态安全；提出了“把水利作为国家基础设施建设的优先领域、把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务、把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”的三大要求。此外，还包括2020 “四大体系建设”的目标设计，指导水利改革发展的“五大基本原则”，明确了若干重点任务，实行最严格的水资源管理制度等内容。
水利改革发展的顶层设计，需要把握四点原则：
第一，要有全局的视角。要站在经济社会发展的全局审视水利工作，跳出水利看水利。水利工作要服务于经济社会全局性的需要，满足经济社会不断发展的需要。
第二，要有历史的眼光。水利发展不能仅仅着眼于未来五年或十年，更要着眼于未来二十年甚至更长远时期，如2050年，从历史的角度对水利发展战略进行设计。
第三，要坚持统筹的观点。要妥善处理水利发展中的各类重大关系，要注重兴利除害相结合、防灾减灾并重，治标治本兼顾，促进开发利用与节约配置保护等各项水利工作的协调与发展，促进城市与农村，东中西部水利协调发展，这些都需要用统筹的观点来设计实施。
第四、要坚持科学的方法。要实事求是，立足于对国情和水情的客观判断，提出水利发展的规划目标和任务，对水利改革制度进行合理设计，并根据实际情况进行部署实施。
这里举一个例子，说明我们如何从研究角度对水利发展进行顶层设计。清华大学国情研究中心之前承担了水利部2010年重大课题，取得了一些战略研究成果，包括对中国水利现代化的战略设计。我们通过对中国水利现代化的战略判断研究发现，中国经济社会发展的进程明显快于预期，中国在2011年人均gni有可能达到4400美元，按照世界银行标准，已经跃入世界上中等收入组，这大大高于之前的预期。从中国经济社会发展趋势来看，到2020年，按不变价计算，中国的gni将超过8000美元，意味着在2020-2030年之间，中国的人均收入将达到高收入水平，这一进程也大大快于之前的预期。相应地，这也对中国的基础设施部门现代化提出了更高的要求，因为基础设施部门要先导性地支撑经济社会的发展。基于这一判断，我们认为，中国水利有必要在2030年甚至更早时间率先基本实现现代化。这实际上就是基于全局的视角和历史的眼光，所作出的一个判断。
据此，我们提出要前瞻性地规划布局中国的水利现代化。虽然中央一号文件提出“要努力走出一条中国特色水利现代化道路”，但是并未规划中国特色水利现代化的时间表。因此，我们提出了中国水利现代化“三步走”的战略构想：第一步，新世纪之初的第一个十年是开篇阶段，为水利现代化奠定基础；第二步，从2011年到2020年是攻坚阶段，东部地区率先基本实现水利现代化；第三步，2020年之后是收官阶段，到2030年或更早时间全国基本实现水利现代化。同时，也构建了中国水利现代化的指标体系，综合考虑了水安全、水资源、水环境、水生态等指标，对未来几十年指标的变动进行了科学测算，认为这一设计总体上具有可操作性，是可以实现的。这也体现了统筹的观点和科学的方法。
基于这一分析，我们建议水利部就中国水利现代化战略做进一步研究，在深入论证的基础上，考虑编制国家水利现代化建设规划纲要，为各个省（自治区、直辖市）的水利现代化建设布局提供指导。
现代水利周刊：如何实现加强水利改革发展顶层设计的目标?
王亚华：第一，动员全社会力量，形成全社会加快水利改革发展的共识。2011年中央一号文件已经确立了水利发展的目标，要通过广泛宣传，营造舆论，增强全社会对水利工作的重视。
第二，进一步明确目标，落实责任。从国家战略目标，到部门目标，到省区目标，要对目标进行层层分解，逐级落实责任。
第三，加强水利改革主要目标和任务实施进程的跟踪监测和评估。包括实施的中期评估和后评估，根据评估情况动态反馈调整修正战略政策、改进水利改革发展的重要决策。
第四，加强研究、特别是战略研究，提高决策的科学化、民主化、程序化水平，促进公众参与、专家论证、社会监督，避免战略上的失误。
现代水利周刊：实现此目标，需要哪些步骤？
王亚华：从中央一号文件来看，水利发展顶层设计的实现目标，就是到2020年，基本建成水利保障和支撑经济社会发展需要的四大体系。即：“基本建成防洪抗旱减灾体系。基本建成水资源合理配置和高效利用体系。基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。基本建成有利于水利科学发展的体制机制和制度体系。”
从实现步骤看，就是水利现代化的“三步走”战略。具体要通过三到四个“五年规划”实现。其中“十二五”规划是当前攻坚阶段的重要规划，水利部已对水利“十二五”工作做了部署。这里想再强调几点：
第一，加强实施保障机制建设，切实形成贯彻落实中央一号文件的长效机制。中央一号文件的重要作用不仅体现在当前，而且科学规划了未来十年的水利改革发展方向。如何切实落实中央一号文件中的政策和制度安排，是加快水利改革发展的关键所在。必须加强实施保障机制的建设，切实落实促使各级党委和政府责任。
第二，切实保障水利投资高增长，合理利用好水利投资。要建立水利投入稳定增长机制，完善政府投资机制，同时，还要加强对水利建设的金融支持，广泛吸引社会资金投资水利。建议水利部做好水利投资规划，统筹安排国家水利投资，加强资金使用的监督管理，同时积极引导地方政府增加水利投入，提高水利投资使用效益。
第三，建立健全最严格的水资源管理制度，提高水资源管理水平。未来五年通过开展大规模的制度建设，建立健全用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任和考核制度。尽快建立健全与最严格水资源管理制度的匹配制度及机制促进用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”的全面落实。
第四，加强水资源保护工作，为实现中国水环境形势的历史性转变作出重要贡献。中国目前仍然处于水污染的高峰平台期，主要污染物排放总量将于2015年达到最高峰，相应也要求进一步加大水环境整治力度，促成中国水环境形势在“十二五”期间发生历史性的逆转。
第五，将人水和谐，绿色发展理念贯穿在水利工作的各个环节。从趋势来看，未来十年水电建设仍然处在高峰期，需要把人水和谐的理念能够贯彻的水电开发，水资源利用，水资源调配等水利工程项目的过程之中，从体制上保证生态优先的原则能够贯彻落实。
第六，加强农田水利建设，加快农田水利体制改革。要在农村水利建设体制机制上寻求新突破，在资金上加大投入，在体制上加大改革力度。健全基层水利服务体系，形成合理的水价竞争机制，加快农民用水合作组织建设。
中国水利报 2011年9月1日 现代水利周刊第413期